原创 杨舟 博众智合能源转型 2024年11月28日 15:41 北京
去年的COP28上，来自世界各国的缔约方代表们就多项议题达成一致，形成“阿联酋共识”《阿联酋公正转型工作方案》（United Arab Emirates Just Transition Work Programme）。作为“共识”的一部分，《阿联酋公正转型工作方案》意味着“公正转型”这一概念在全球气候治理议程中获得广泛认可，也标志着全球公正转型进程取得突破性进展。在本届COP29上，关于“公正转型”的讨论热度不断上升。在11月，生态环境部发布的《中国应对气候变化的政策与行动2024年度报告》中，“公正转型”这一概念首次出现。推进“以人为本”的绿色转型是实现气候雄心的核心原则之一。以下带来本届气候大会关于“公正转型”的主要成果。
11月18日，第二次年度公正转型
高级别部长圆桌会议在巴库召开
各缔约方就以下话题进行了讨论：
缔约方如何将公正转型工作计划纳入下一轮的国家自主贡献（NDC）和国家适应计划（NAP）；
国际合作和国际社会如何支持缔约方在实施本国的NDC和NAP过程中实现公正转型；
缔约方对《阿联酋公正转型工作方案》有哪些期望；
该方案如何才能成为有效工具，以支持缔约方深入开展本国的气候行动，以推动公正转型，协同促进可持续发展和消除贫困。
各缔约方代表在本次公正转型高级别部长圆桌会议上争议颇多的焦点在于现有国际金融体系和全球经济发展不平衡是否会阻碍全球公正转型进程。哥伦比亚代表在会议上提出疑问：“Who will risk their economy first without a guarantee of moving forward?” 作为拉美最大的煤炭生产国和第三大石油生产国，哥伦比亚质疑本国如何能在科学界定的时间限制内完成能源转型。哥伦比亚认为当前的国际金融体系和全球经济不平等加剧了实现公正转型的难度。比利时和德国代表也表示，对国际金融体系的改革、重塑全球经济和市场将有利于公正转型的推进。笔者在本届COP的边会“煤炭转型的经验及教训分享”上与来自美洲环境保护协会（AIDA）的代表哈维尔·冈萨雷斯展开圆桌对话，冈萨雷斯介绍了哥伦比亚最大的煤矿之一在公正转型中遇到挑战，谈到发展中国家如何更好地利用公正转型资金，支持煤矿关停和退出。该边会的具体内容可在文末相关阅读中获取。巴西、印度、肯尼亚、委内瑞拉的代表表示公正转型需要遵循“共同但有区别的责任”原则。印度代表认为考虑到历史排放差距，“现在将公正转型加入本国的NDC和NAP为时尚早，公正转型应该从发达国家开始”。第二次年度公正转型高级别部长圆桌会议的视频可以通过以下链接回看：
https://unfccc.int/event/second-annual-high-level-ministerial-round-table-on-just-transition-mandated-event
11月24日，有“Finance COP”之称的COP24在巴库闭幕。经过艰难的谈判，巴库时间24日凌晨3点，在延期30多个小时后，各缔约方代表终于就气候融资新集体量化目标（New Collective Quantified Goal on Climate Finance, NCQG）达成一致——- 到 2035 年，为发展中国家提供的资金增加两倍，从以前每年1000亿美元的目标增加到每年3000亿美元。
- 确保所有行动方共同努力，扩大从公共和私人部门向发展中国家提供的资金，到2035年达到每年1.3万亿美元。
NCQG的决议文件可通过以下链接查看：
https://unfccc.int/documents/643641NCQG决议特别强调持续努力支持各部门和领域的公正转型，包括发展中国家透明度、转型准备程度、能力建设以及技术开发和转化。COP29上对《阿联酋公正转型工作方案》的协商修订中，特别强调和增加了融资相关的内容。对比2023年12月的版本，增加了以下资金相关内容：- 气候适应方面的资金缺口不断扩大，将阻碍发展中国家推进公正转型进程；
- 将公正转型纳入国家气候和能源转型政策框架，动员并加强公正转型的融资渠道；
- 发展中国家可能缺乏实现公正转型的制度与资金。通过全球合作、制度建设可以为发展中国家提供能力建设、技术以及资金支持；
- 能力建设、气候融资、技术开发和转让以及国际合作对于推动发展中国家公正转型进程至关重要，能促进发展中国家可持续发展和消除贫困。沉重的债务负担会阻碍发展中国家走上公正转型之路。
关于《阿联酋公正转型工作方案》最新协商的草案，可通过以下链接查看：https://unfccc.int/documents/644440在边会上，国际组织、多边银行、民间组织围绕融资机制和金融工具如何创造绿色工作机会、扶植中小企业、帮助受转型影响的从业者、帮扶受气候变化影响的本地居民/原住民、支持女性与儿童等话题展开了广泛讨论。在世界银行举办的主题“为什么问责制是实现公正转型的关键” 的边会上，来自不同公共气候基金的发言人讨论了完善的问责机制对大规模资金框架有效运作的重要性。巨额资金项目在设计阶段就需要设置问责机制，这包括可度量的项目目标、透明的资金分配、风险评估、第三方独立问责机制、以及社区与利益相关方参与。随着气候谈判进入气候融资量化目标的讨论，越来越多的资金将流入气候减缓和适应领域。一套完善的问责机制是有效的制衡工具，确保气候资金的分配、气候项目的执行满足预期目标。在国际劳工组织的边会“实现公正转型的路径：促进全球合作，推动地方行动”上，有观点提出尽管女性赋能的议题在气候谈判中被频繁讨论，但是当前的讨论尚未就气候融资如何具体支持女性发展和发声形成实质性的结论。欧洲复兴开发银行（EBRD）的发言人提到，对于女性的资金支持，应该关注现行机制和规则，打破阻碍女性在绿色行业发展的机制壁垒。EBRD的Women in Business 项目在24个国家为女性领导的中小企业提供融资渠道，并为女性企业家和女性管理层提供商业咨询、培训和支持。
社会对话（Social Dialogue）是“公正转型”转型议题下一个重要话题，在COP29的各类会议与讨论中被频繁提及。根据国际劳工组织（International Labour Organization, ILO）的定义，社会对话指在政府、雇主和工人代表之间就经济和社会政策方面共同关心的问题进行的各种谈判、磋商或信息交流。
连续三年，ILO与欧盟联合都在COP主办公正转型边会角（Just Transition Pavilion）。今年的公正转型角的讨论，在地缘政治冲突和战乱愈加频繁的政治背景下推进能源转型和气候行动，更加强调社会对话的重要性。地缘冲突导致大量移民潮在世界各地发生，为公正转型带来更多不确定性；全球极端天气事件频发，不少居民被迫流离失所，这也为公正转型带来新的挑战。面临不断加剧的未知风险，代表雇员利益的工会组织与雇主同政府部门的对话显得更加重要。
欧盟在后能源危机时代坚决推进更积极的气候行动计划，叠加俄乌冲突及移民问题，在欧洲绿色新政的大背景下坚守公正转型原则困难重重。欧盟在2022 年 10 月通过了《欧盟最低工资指令》（EU Minimum Wage Directive），旨在确保欧盟的最低工资公平。指令中关于社会对话的部分强调了对集体谈判（Collective bargaining）的要求。集体谈判指工人代表（通常通过工会）与雇主通过谈判确定就业条款和条件的过程。谈判内容涉及工资、工时、福利、工作场所安全等内容。该指令要求成员国应努力实现 80% 的集体谈判覆盖率（集体谈判覆盖率指该国集体谈判协议（CBA）所覆盖的工人比例）。如果所有成员国严格执行该指令，将有 2000 多万人通过涨薪等形式获益。
在COP29会议期间，欧盟成员国在2024年11月15日迎来了《欧盟最低工资指令》转化为本国法律的最后截止日期。不过，大部分欧盟成员国未能在截止日期前将《欧盟最低工资指令》的要求纳入本国法律。在南非，煤炭在全国能源消费结构中占比达73%，煤炭行业正式员工占全国总就业人数的1%。南非是发展中国家中公正转型起步较早的国家之一。早在2011年，南非全国工会就发起了公正转型对话。这一概念随后被纳入多份高级别规划和政策文件中，包括南非2012年国家发展规划（到2030年）。南非也是在《巴黎协定》框架下，首个在其国家自主贡献（Nationally Determined Contributions, NDCs）中强调了公正转型重要性的国家。南非的社会对话组织由国家经济发展和劳工理事会（National Economic Development and Labour Council ，NEDLAC）牵头。NEDLAC 于 1994 年根据章程成立，是一个汇集南非主要社会合作伙伴——政府、企业、劳工和民间社会组织等——的机构，以共同应对南非面临的社会和经济挑战。2020 年底， NEDLAC下的社会合作伙伴就南非国有电力公司Eskom的转型达成一项框架协议。该协议下，社会合作伙伴能在退役煤电站再利用的项目开展合作，并将清洁煤炭技术的应用作为公正过渡的一部分。在菲律宾，每年有大量劳动力输出。很大程度上，出国务工的菲律宾人并非自愿选择，而是由于本国缺乏高质量的工作机会。这在东南亚地区是个普遍现象，移民工人在劳动力市场占据很大比例，但是他们普遍没有正式用工合同，与正式合同员工相比，他们的基本工资、社会保障和工作场所安全难以被保障。东南亚的大部分国家缺乏社会对话机制，尤其是在能源转型集中发生的领域。在东盟国家中，只有两个国家——印尼和菲律宾的国家自主贡献中提到“公正转型”一词。大部分东南亚国家在研究制定其国家自主贡献时，尚未将人力资源部门纳为工作组成员。转型大潮中，传统行业的从业者、本地居民很容易遭受直接或间接的冲击。国际机构和社会组织在COP29集体呼吁，国家政府让人力资源、社会保障部门加入国家气候目标和战略制定工作组，制定相关量化目标和行动方案，确保在清洁转型的过程中“以人为本”，没有一个人、一个社区会掉队（Leaving no one behind）。
11月21日是今年COP29的性别日。关于透明度框架下的性别问题高级别全体会议在该日上午举行。今年关于性别的高级别全体会议旨在强调在透明度框架下考虑性别平等的重要性和益处，从全球盘点中汲取经验教训，并体现在下一轮国家自主贡献、两年一次的透明度报告（Biennial Transparency Reports）及其他气候政策和方案中。大会鼓励各国政府：- 承诺支持提高性别数据质量，并汇报性别平等工作领域进展；
女性尤其是女孩在全球范围的气候行动和治理中声量与话语权普遍不足；作为弱势群体之一，气候变暖对她们的负面影响更加隐晦和深刻。因此，性别问题需要得到更广泛的关注和更公开透明的报道，在公正转型中强调性别平等已越来越成为全球共识。不过，把性别议题放到不同地区、国家的语境下，气候和能源转型进程中暴露出的问题不尽相同。High-Level Event on Gender in Transparency在里海全体会议室召开
在非洲，气候减缓和适应方案的制定和实施过程缺乏对女性和女孩的考量和以及女性的参与。对于非洲的贫困女性，尤其是在从事农业活动的女性来说，她们在绿色转型中的生存权和健康权尚不能得到有效保证。她们没有低碳或零碳的清洁炉灶，缺乏清洁水源和充足的电力。在能源气候议事领域，女性在非政府组织的占比较过去已有长足发展。但在政府、商业领域的决策和领导位置，还缺乏女性的身影和声音。最不发达国家气候变化组织（LDC Climate Change）在边会上公布了“最不发达国家（Least Developed Countries, LDC）集团关于性别平等、代际公平以及妇女和青年赋权的2024-2028 年气候变化愿景与战略”（Vision and Strategy of the LDC Group on Climate Change on Gender Equality, Intergenerational Equity, and the Empowerment of Women and Youth 2024-2028）。主要战略包括：- 增强女性与青年在气候谈判和行动中的话语权和领导力；
- 提高LDC集团国家对性别与代际平等问题的讨论力度；
战略全文可通过以下链接查看：
https://docs.google.com/document/u/0/d/14hMLtgMpnxJLjmXjOQFhs1lsKwl5hb8w/mobilebasic在东南亚，相当一部分的矿区工人是临时合同员工。临时合同无法保障他们长期有稳定的收入，也无法保障同工同酬。东盟国家移民女性的薪资比男性平均低30-50%。尤其对经历怀孕生产后的女性，她们的工作岗位很容易被其他人替代。作为发展中国家经济发展最活跃的地区之一，东盟国家在推进能源转型和绿色经济增长的过程中面临的性别问题亟需得到重视。本届COP注册参会代表6.5万人中，有41%是女性，是有史以来女性占比最高的一届COP。在195个参会缔约方国家中，有55个国家的女性参会代表占比在50%以上。中国参会代表中，女性占比37%。本届COP的各类活动、对话的组织，都考虑到性别平衡，笔者参与的所有活动上，都有女性的观点性发言。在性别平等方面，我们欣喜地看到显著的进步，也注意到未来气候谈判和行动中还有进一步提升的空间。“We are not waiting. We are rising.” Women for Climate Justice Leading Solutions
本届COP上，代表们就气候资金量化目标的谈判过程充满艰辛，尽管结果还远无法满足发展中国家的需求，但在国际形势变幻莫测的今日，达成一个“并非所有人满意、但所有人都同意”的结果也已是气候变化多边进程和国际合作的一项积极成就。随着《阿联酋公正转型工作方案》的不断完善和量化资金目标的落地，公正转型进程在全球各地区和领域加速推进，这将成为中国进一步促进公正转型的概念普及、政策完善与项目落地的强有力的助推器。我们期待作为负责任的大国，中国早日将公正转型提到国家气候战略高度，在新的NDC和NAP中纳入公正转型相关内容，确保在以人为本的原则下，推进气候能源转型向双碳目标迈进。近年来，博众智合能源转型致力于中国产煤区与国际产煤区的公正转型案例对比研究，为国内与国际的公正转型进程建言献策。在本届COP上，博众能源转型论坛，携手山西科城能源环境创新研究院、甘肃省绿驼铃环境发展中心，成功举办“煤炭转型的经验及教训分享：煤炭地区案例研究”主题边会。边会邀请来自中国山西、内蒙古，波兰，拉丁美洲，哈萨克斯坦，菲律宾、格鲁吉亚等国家及地区的专家，分享地区公正转型的有益实践。提供以上边会的报道链接。
展望未来，博众智合能源转型愿意携手国内外志同道合的利益攸关方，继续为推动中国及世界其他地区的公正转型议程作出力所能及的贡献。
